20 de diciembre 2024
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La decisión de investigar a Nicaragua por violaciones al acuerdo comercial con Estados Unidos usando la Sección 301 de la Ley de Comercio Exterior es una medida sin precedentes. La Sección estipula que si un país incurre “en actos o políticas discriminatorias o de otro tipo que sean injustificables o irrazonables, y que graven o restrinjan el comercio de los Estados Unidos,... el presidente tomará todas las medidas apropiadas y factibles a su alcance para obtener la eliminación de dichas restricciones o subsidios, y —a) podrá suspender, retirar o impedir la aplicación de, o podrá abstenerse de proclamar, los beneficios de las concesiones de un acuerdo comercial para llevar a cabo un acuerdo comercial con dicho país o instrumento; y b) podrá imponer derechos u otros aranceles a la importación...”.
Por primera vez, la Comisión de Comercio Exterior decidió investigar a un país por “acciones, políticas y prácticas que puedan violar los derechos laborales, los derechos humanos y desmantelar el Estado de derecho que puedan afectar el comercio de los EE. UU.”. La USTR estableció cuatro criterios de investigación en donde la evidencia indique que: el Gobierno de Nicaragua (1) ha cometido o permitido violaciones y abusos de los derechos laborales internacionalmente reconocidos; (2) ha cometido violaciones de derechos humanos contra ciudadanos nicaragüenses y residentes extranjeros, incluso mediante encarcelamientos políticos, arrestos, destierros, expropiaciones de propiedades (incluidas propiedades pertenecientes a ciudadanos estadounidenses) y esfuerzos para despojar arbitrariamente a los ciudadanos de su nacionalidad nicaragüense; (3) ha desmantelado el Estado de derecho en Nicaragua, incluida una reescritura radical de la constitución nacional que centraliza el poder en la presidencia y anula la independencia de los tribunales y la legislatura; (4) las violaciones de los derechos humanos y laborales en Nicaragua y el desmantelamiento del Estado de derecho, tomados en conjunto o por separado, pueden afectar, directa o indirectamente, a los trabajadores y empresas estadounidenses.
Las investigaciones sobre conflictos comerciales amparados por la Sección 301 incluyen una recomendación y decisión que en algunos casos termina en un acuerdo entre las partes. Típicamente, estas investigaciones duran entre seis y doce meses. La gran diferencia entre investigaciones anteriores y la propuesta sobre Nicaragua es que no se trata de una investigación sobre tarifas, especulación monetaria, o de dumping de precios a mercancías, sino sobre el efecto que un régimen político tiene sobre la forma en cómo se conduce el comercio bilateral entre estos dos países. Este aspecto da luz acerca de los tiempos y del tipo de recomendaciones que puedan surgir toda vez que se comprueben los cuatro criterios de la investigación.
Los cuatro criterios
Los tres primeros criterios están constatados por la comunidad internacional de múltiples maneras, incluyendo desde los informes del Grupo de Expertos en Derechos Humamos sobre Nicaragua para Naciones Unidas, por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA, por organizaciones independentes, y en particular los criterios uno y dos están incluso codificados legalmente dentro del marco de las leyes de Nica Act y Renacer.
El cuarto criterio también está evidenciado desde dos grandes ámbitos. Primero, dentro del marco del tratado de libre comercio conocido como CAFTA, y segundo dentro del marco mismo de la Ley de Comercio Exterior. En el primer caso, hay evidencia que Nicaragua ha violado varios capítulos del acuerdo, al menos el 12, 16 y 17. La ley “para proteger a los sancionados”, aprobada recientemente, es una violación al capítulo 12 de Acceso a Mercado Financiero toda vez que obliga al sistema financiero nacional a ir en contra de disposiciones del Gobierno de Estados Unidos que generan automáticamente un riesgo financiero a los bancos norteamericanos. En términos de derechos laborales, capítulo 16, las violaciones han sido extensas (por control sindical, violación al derecho de libre asociación, eliminación de subsidios, politización del recurso a la defensa laboral, extorsión tributaria, entre otros), y en derecho ambiental, capítulo 17, se han violado los derechos de los pueblos indígenas en las zonas protegidas.
En el segundo caso, dentro del marco de la Ley de Comercio Exterior, hay empresas que directamente han sido afectadas por el régimen mismo (una bajo litigio, la empresa Riverside Coffee) y el aspecto clave es que USTR posea todas las fuentes para probar el punto 4. Por defecto, la suma de los tres primeros criterios afecta directamente el clima comercial entre los dos países. De hecho, hay competencia desleal cuando debido al ambiente represivo los trabajadores son mal pagados y su trabajo se usa para la exportación comercial. Igualmente la expropiación de propiedades contra ciudadanos nicaragüenses y norteamericanos representan otro indicador vinculante con la inseguridad jurídica ya que nadie está protegido por el Estado de derecho en Nicaragua.
Lo que está en juego
Aunque por mucho tiempo se ha argumentado que Nicaragua debería ser suspendida de CAFTA por el hecho de ser un régimen dictatorial, la decisión depende de las herramientas a mano. Legalmente, el tratado de libre comercio, CAFTA, no tiene una cláusula de suspensión de un país por incumplimiento. Lo que tiene son prerrogativas para reclamos e investigación y constatación a violaciones al mismo que llevan a penalidades. Sin embargo, el artículo 21.2(b), del tratado, sobre Seguridad Esencial estipula que “nada de lo dispuesto en este Acuerdo se interpretará: (b) En el sentido de impedir a una parte a aplicar medidas que considere necesarias para el cumplimiento de sus obligaciones con respecto al mantenimiento o restablecimiento de la paz o la seguridad internacionales, o la protección de sus propios intereses esenciales de seguridad”. A esto vincúlese el Decreto 13581 que declara de emergencia nacional la amenaza que representa a la seguridad nacional y política exterior la situación política de Nicaragua.
Tanto el artículo, el decreto y ahora la Sección 301 facultan a Estados Unidos a tomar medidas que van más allá de la imposición de tarifas, multas u otras penalidades y pueden incluir la suspensión de relaciones comerciales en régimen de libre comercio.
Frente a esto hay tres riesgos en juego:
El riesgo reputacional
Para las empresas extranjeras, el hecho de que Nicaragua está bajo investigación por USTR es un riesgo altísimo, especialmente cuando Estados Unidos ya había advertido que los inversionistas deberían ser extremadamente cautelosos en invertir en Nicaragua debido a la naturaleza represiva del régimen.
El tema más difícil es para las empresas norteamericanas y extranjeras con operaciones en Nicaragua y considerar sus costo-beneficio de continuar, o salirse ante el riesgo de estar en un país represor. Una empresa estadounidense toma en serio las declaraciones oficiales del Gobierno de Estados Unidos, incluyendo advertencias y sanciones —sus operaciones comerciales eventualmente pueden ser afectadas si la corresponsalía bancaria decide retirarse del país.
El riesgo comercial
Las acciones de Nicaragua ponen en riesgo la posibilidad de reimponer tarifas a los productos que Nicaragua exporta. El riesgo es alto y afecta tanto a la inversión extranjera como a empresarios nicaragüenses, algunos que tienen vinculación con el régimen y otros considerados como actores que facilitan la continuidad dictatorial (por ejemplo, la propiedad que se alquila en la zona franca pertenece a conglomerados económicos del gran capital con intermediarios ligados a la dictadura).
Las exportaciones de Nicaragua hacia Estados Unidos representan el 42% del total de las exportaciones de Nicaragua, en su mayoría consisten en textiles manufacturados en la zona franca en la que se practican violaciones a derechos laborales, e intimidación política en general. También se ubica la exportación de tabaco, carne, oro, y azúcar, entre otros. En lo referente a las exportaciones de Estados Unidos a Nicaragua el riesgo también es alto ya que aquel país es el principal exportador de petróleo para Nicaragua situación que pone en aprietos a la dictadura ya que su dependencia de Venezuela disminuyó y en términos energéticos depende de Estados Unidos.
El riesgo político
Finalmente, está el riesgo político de alienar a Nicaragua como un Estado violador de acuerdos comerciales y que afecta su relación con los otros socios parte de CAFTA. Aunque ya este país se ha autoaislado, ser parte del SICA le importa y ser visto como una fruta podrida dentro del acuerdo generará más anticuerpos regionales.
Un riesgo del que muchos hablan es que el impacto de reimposición de tarifas a Nicaragua puede causar desempleo, sin embargo, son generalizaciones muy imprecisas y sin apoyo empírico: el aumento en los costos y precios de exportación o importación pueden ahuyentar la inversión, así como que éstas pueden cortar esquinas por la vía de la mano de obra. Sin embargo, la mano de obra en la Zona Franca en particular es menos del 5% de la fuerza laboral y esta mano de obra (que sigue siendo más barata y menos protegida que en Honduras) es la razón de ser de invertir en el país por lo que aun con aumentos en tarifas, los despidos de empleados sería una última opción ya que sin ellos no hay producción. La prerrogativa sigue siendo del costo-beneficio reputacional de las empresas, ¿quiere (por dar un nombre) Levi’s (USLC Apparel SA of Managua) ser criticado por vender pantalones hechos con mano de obra explotada y reprimida?
Tres escenarios de las recomendaciones de USTR
Las recomendaciones que puedan surgir de la investigación dependen del nivel de escrutinio y voluntad política que exista para decidir qué hacer.
Un escenario posible indicaría recomendaciones de compactar decisiones anteriores, como las referidas a sanciones sectoriales, y aplicar medidas tarifarias sobre algunas industrias. La minería es una industria que ha sido altamente cuestionada por Estados Unidos, en parte debido a la participación del Ejército, y ahora de China. Otros han hablado del azúcar con poca precisión (los Ortega-Murillo no tienen mucho control financiero sobre los cuatro ingenios del azúcar).
Un segundo escenario consistiría en imponer penalidades a los ministerios responsables de violaciones al tratado de CAFTA, como el Ministerio del Trabajo, Ministerio de Energía y Minas, Unidad de Análisis Financiero y el Banco Central entre otros, incluyendo el Ministerio de Construcción por participar en actividades ligadas a la infraestructura comercial que beneficia al sistema cleptocrático. Esto incluiría introducir una lista de empresas que directa o indirectamente trabajan u ofrecen servicios vinculados al libre comercio —leasing, protección y seguridad, informática, servicios financieros entre otros— para no permitirles operar en ese sector.
Un tercer escenario, más radical, es ampararse a la Ley de Comercio Exterior y suspender a Nicaragua de los beneficios que ha disfrutado bajo CAFTA (¿la opción nuclear?). Hasta ahora el régimen de Ortega-Murillo ha permanecido callado frente a esta investigación. Fuentes internas ligadas al régimen y que trabajan en el ámbito comercial cuentan que recibieron la noticia con molestia e incertidumbre sobre el tipo de reacción que deberían tener.
Finalmente, la pregunta que la dictadura se hace es si la presidencia de Donald Trump continuaría la investigación, en el caso que durante la Administración Biden no finalice el trabajo de USTR y se conozcan sus recomendaciones. Hasta ahora no existe precedente que una investigación se suspenda si no es porque hay un acuerdo como resultado de una negociación entre las partes. Todo es posible, Biden se apalancó del decreto de 2018 de Donald Trump sobre Nicaragua, Trump (y Rubio) podría apalancarse en USTR para presionar a países políticamente difíciles como Nicaragua.
Esta investigación es una oportunidad para la dictadura de modificar su modus operandi y ofrecer reformas que permitan rescatar al país de un declive económico que estaba por llegar en el futuro cercano. Obviamente es una oportunidad para montar un movimiento unificado que con una voz sea el interlocutor democrático para mejorar el desarrollo económico de un país que Ortega-Murillo decidieron condenar al fracaso.
