Participación ciudadana y presupuesto nacional

A principios del mes de septiembre el International Budget Partnership (IBP), organización no gubernamental estadounidense, presentó los resultados de su ya tradicional Encuesta de Presupuesto Abierto 2015 (OBS por sus siglas en inglés), que en esta edición se aplicó en 102 países. Esta investigación destaca tres factores importantes para la rendición de cuentas públicas: transparencia presupuestaria, participación ciudadana e instituciones superiores de vigilancia.

De la OBS se generan tres indicadores que muestran el nivel de cada uno de los pilares mencionados, siendo el más importante el Indice de Presupuesto Abierto (OBI por sus siglas en inglés). El OBI -que asigna una puntuación de 0 a 100 para cada país-, mide el nivel de información que brindan los gobiernos centrales acerca del presupuesto nacional. Además, es el único indicador que muestra cuál ha sido el avance o retroceso de los países en cuanto a transparencia presupuestaria se refiere.

Según IBP, en el período 2012-2015, los avances en transparencia presupuestaria a nivel mundial han sido modestos. Por ejemplo, en promedio los 100 países, a los que pueden hacerse comparaciones, pasaron de 43 a 46 puntos. Los que tuvieron avances importantes fueron aquellos que se calificaban como poco o nada transparentes (Por ejemplo: República Dominicana pasó de 29 a 51 puntos; Túnez de 11 a 42).

Además de la “limitada” información que producen la mayoría de los países, se encuentra el problema de la baja participación de la ciudadanía a lo largo del proceso presupuestario. Son pocos los países que crean los espacios necesarios para que la ciudadanía organizada participe en las consultas y evaluaciones del presupuesto nacional. Esto produce que haya poca auditoría social, lo cual ocasiona que las políticas públicas muchas veces no tengan la adecuada evaluación.

Este fenómeno se refleja en el segundo índice que arroja la OBS: Participación Pública. El puntaje promedio de los países participantes en 2015 fue de 25. En Latinoamérica, la participación asciende a 28, mismo puntaje si evaluamos la región Centroamericana.

Sorprende el caso de Nicaragua que, si bien posee niveles medios (se califica como un país con nivel “limitado”) de información presupuestaria (46/100 fue su puntuación en 2015), presenta muy bajos niveles de participación pública en el proceso presupuestario. Nicaragua obtuvo 6 puntos de 100 en este pilar, lo cual es preocupante ya que se ha podido observar una reducción en los espacios de participación y discusión del Presupuesto General de la República (PGR).

Los mecanismos de consulta ciudadana se dan más que todo en el proceso de formulación de los presupuestos municipales, y con debilidades. En este último caso, la etapa de formulación se da de manera interna, entre los ministerios, instituciones y entes públicos. Es hasta el 15 de octubre, día que el Poder ejecutivo presenta el PGR ante el Poder legislativo, que la ciudadanía empieza a escuchar sobre lo que serán las asignaciones presupuestarias del siguiente año.

En la etapa de discusión y aprobación, el PGR lastimosamente no se discute ampliamente. Organizaciones ciudadanas que se especializan en algunos temas de carácter público como educación, salud, prevención de la violencia, entre otros, no son consultadas. Además, los diputados tienen alrededor de 15 días para poder realizar estas consultas. Luego, tienen hasta mediados d diciembre para aprobar el PGR. En total, el poder legislativo tiene aproximadamente dos meses para discutir y aprobar el Presupuesto Nacional.

Realizando análisis estadístico de los 102 paises participantes de la OBS 2015, se puede notar que existe una relación directamente proporcional entre la transparencia presupuestaria y la participación ciudadana en el proceso presupuestario. Los datos arrojan que los niveles de participación ciudadana son explicados, al menos, en un 56% por los niveles de información sobre el presupuesto nacional. (Ver Ilustración 1)

Entonces, ¿cómo se puede cambiar este contexto de baja participación ciudadana en el proceso presupuestario de Nicaragua? Lo esencial sería crear mecanismos como por ejemplo Audiencias públicas, reuniones con organizaciones de sociedad civil, sobre todo en las etapas de formulación y aprobación del PGR. Estas medidas provocarían que la ciudadanía esté enterada de las asignaciones presupuestarias, y además los tomadores de decisión podrían obtener propuestas positivas.

Adicionalmente , el gobierno central, debería de publicar al menos dos documentos esenciales para la discusión del PGR: un documento preliminar al presupuesto, que en este caso sería la política presupuestaria, y el denominado Presupuesto Ciudadano.

La política presupuestaria indica cuales serán las directrices para elaborar el PGR, y permite conocer cuales serán los ingresos del siguiente año, así como el techo de los gastos de cada una de las instituciones públicas. La importancia de este documento radica en que la población y organizaciones de ciudadanos podrían informarse con tiempo acerca de lo que será el PGR para el próximo período, enriqueciendo el debate nacional.

El Presupuesto Ciudadano por su parte muestra, con un lenguaje sencillo y no técnico, como va a ser distribuido el presupuesto de manera general, resaltando las asignaciones más importantes. Esto se califica como una buena práctica de transparencia dado que el presupuesto nacional es un documento muy extenso, con muchos datos y a veces no se comprende. Por lo tanto es necesario traducirlo de manera que todas y todos puedan entenderlo.

Estas acciones harían que el indice de presupuesto abierto mejore considerablemente ya que incrementaría la información presupuestaria y propiciaría la participación ciudadana en el proceso presupuestario.

La transparencia presupuestaria y la participación ciudadana es clave en un contexto internacional en el que se desea otorgar mayor legitimidad a los gobiernos. Recordemos que se aprobaron en la ONU los nuevos Objetivos de Desarrollo Sostenible y la efectividad de cualquier acción a tomar dependerá de la implementación y evaluación de las políticas públicas.

Las políticas públicas son implementadas en un 90% por los diferentes tributos que pagan las y los nicaragüenses. Por lo tanto es necesario fiscalizar el uso de estos recursos para que todas las acciones sean más efectivas. Si los gobiernos se apoyaran en los conocimientos de los diversos actores de la sociedad, se podrían ahorrar grandes recursos para la implementación y evaluación de sus actividades.

-------------------------------------
(*) Máster en Economía del Sector Público e investigador de Ieepp.