12 de septiembre 2022
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El Banco Centroamericano de Integración Económica debería enfocarse más en “una visión estratégica y en proyectos de integración regional, derivados de su mandato”, y menos en las demandas coyunturales de los Gobiernos, que en algunos casos responden a intereses políticos particulares.
Este es uno de los hallazgos preliminares de la investigación que está realizando sobre el BCIE, Hugo Martínez, excanciller salvadoreño, y también exsecretario general del SICA, quién también recomienda atender problemas de gobernanza y alinear el Banco con los compromisos adquiridos por los Gobiernos con la vigencia de la democracia y los derechos humanos.
La investigación titulada “Desafíos y perspectivas: Banco Centroamericano de Integración Económica”, auspiciada por el Institute of International Education está basada en un análisis exhaustivo de las operaciones del BCIE en los últimos diez años, y en decenas de entrevistas con funcionarios y exfuncionarios del Sistema de Integración Regional y del BCIE.
El objetivo de esta primera investigación, que será presentada a finales de octubre en el Foro de Donantes de Seattle Foundation en Tegucigalpa, después de la cual Martínez realizará otra sobre el SICA, es analizar cómo se toman las decisiones en el BCIE, y cómo se ejecutan las asignaciones presupuestarias, en función de su mandato fundacional de promover la la integración económica y el desarrollo de la región.
Durante una visita que realizó la semana pasada a San José, Costa Rica, el excanciller Hugo Martínez conversó con Esta Semana sobre los hallazgos preliminares de su investigación.
Uno de los hallazgos de investigación sobre el Banco Centroamericano de Integración Económica, confirma que Nicaragua es el receptor de la mayor cuota de préstamos del BCIE, con el 26% de la cartera; sigue Costa Rica con el 21%; El Salvador 18%; luego Honduras 12%, y Guatemala 8%. ¿A qué se atribuye esta ventaja y la concentración de fondos hacia Nicaragua?
He analizado las operaciones activas del Banco, a través de la información que hay disponible y entrevistas que he realizado, y estas operaciones activas en el sector público, al hacer la sumatoria de las operaciones activas en cada país y calcular los porcentajes de las asignaciones, efectivamente, está en el orden que usted mencionaba. Hay una cifra de operaciones activas, con asignación presupuestaria, de alrededor del 26% en Nicaragua; seguido por Costa Rica el 21%; El Salvador el 18%, y esto obedece a diferentes factores, pero también tiene que ver con el conocimiento que cada país tiene sobre el BCIE, la curva de aprendizaje que tienen los equipos de trabajo dentro del BCIE. Efectivamente, si hay un equipo de trabajo que conoce más, que está más relacionado con la Dirección del BCIE, pues muy probablemente va a tener una mayor asignación.
Sin embargo, es importante recalcar que si sumamos a los primeros tres países, andan en el orden casi de los dos tercios de las asignaciones presupuestarias en operaciones activas, y uno de esos países tiene como más de la cuarta parte de las operaciones activas.
Siendo el BCIE un banco de integración económica centroamericana, esta investigación también revela que no hay en curso proyectos verdaderamente regionales. ¿Quiere decir que el Banco más bien responde solamente a las demandas de cada país?
Efectivamente, aunque el BCIE ha realizado proyectos de infraestructura muy importantes en diferentes países, proyectos de infraestructura social, también, es cierto de que no existen proyectos 100% regionales. Hay algunos esfuerzos trinacionales, hay algunos esfuerzos binacionales. Pero, en ese proceso hemos encontrado un proyecto, 100% regional, pero que está en curso de gestión, que es referido al Corredor Seco centroamericano y República Dominicana, se está gestionando con el Fondo Verde del Clima, y si ese proyecto se logra aterrizar, pues sería una gran apuesta regional para un problema central que son todos los fenómenos que se dan en el Corredor Seco centroamericano.
Entonces, al analizar las operaciones activas, que, si bien es cierto el BCIE está apoyando proyectos nacionales, también es cierto que esos proyectos 100% regionales han quedado rezagados, y el concepto ideal del BCIE debería ser una institución que, incluso ayuda a dar una visión estratégica y una planificación estratégica regional.
Por ejemplo, a través de estudios de factibilidad, ¿qué tan viable es un ferrocarril centroamericano?; ¿qué tan viable es la interconexión marítima centroamericana?; ¿qué tan viable y cómo pueden avanzar más rápido los procesos de unión aduanera, que si bien es cierto el BCIE ayudó en la unión aduanera Honduras-Guatemala y después la incorporación de El Salvador? También es cierto, que no hay esa visión de largo plazo, una estrategia de largo plazo donde los diferentes Gobiernos de la región le estén apostando, aparte, o como coadyuvante de sus agendas nacionales.
Vista del nuevo edificio del BCIE, en las afueras de Managua. Foto: Presidencia
¿Una gran caja chica, o un banco de integración regional?
¿Qué pasa cuando los gobernantes le piden recursos al BCIE para proyectos que son muy específicos de sus agendas políticas? El caso de Nicaragua, Daniel Ortega le pide al BCIE fondos para la Policía; Nayib Bukele le pide fondos para el bitcóin; y el expresidente Juan Orlando Hernández le pidió fondos también para unos bonos antes de la campaña electoral.
Bueno, el BCIE no debería de estar en función de requerimientos coyunturales. Si bien es cierto, es una instancia gubernamental, los Gobiernos tienen la potestad de solicitar, pero, sería interesante, por ejemplo que el BCIE tuviera más claro cuáles son los requerimientos, en base a esa visión estratégica, para realizar las asignaciones. Porque si no hay una visión estratégica y se va a estar atendiendo la solicitudes coyunturales, que muchas veces pueden ser o podrían ser solicitudes de carácter político. Eso desnaturaliza un poco el carácter del Banco, que es una institución para promover la integración y el desarrollo de la región, y debería el Banco, de contribuir a construir esa visión estratégica regional por encima de lo coyuntural.
No quiero decir que el Banco no pueda atender coyunturas. De hecho, atendió una coyuntura de una manera bastante aceptable, el tema de la primera compra de vacunas para covid en la región, la hizo el BCIE. Hizo una distribución por país en base a necesidades, y esa esa necesidad coyuntural, pues era más que evidente, la gente estaba muriendo.
¿Cómo evalúa los estándares de transparencia y rendición de cuentas? Porque, por ejemplo, ese tema de la compra de las vacunas, en Nicaragua hubo transparencia cero; y nosotros como periodistas hemos tenido la experiencia de solicitar información al BCIE y nunca hay respuesta, al menos sobre la letra menuda y el desglose de los proyectos.
Sí, en la página del Banco hay mucha información, pero más que todo, referida a los proyectos que se aprueban, a los montos de los proyectos, a la inauguración de sedes, a la inauguración de proyectos; pero, hay muy poca información de seguimiento. Por ejemplo, el impacto que ha tenido un proyecto en las vidas de las personas de la región donde se implementó el proyecto; tampoco hay información de cómo se ejecutó al detalle el proyecto, y eso debiera ser algo que el Banco, en sus estándares de monitoreo, debería concebirlo como parte de la transparencia y el acceso a la información.
El Banco, en la misma estrategia que ajustó después del problema covid, reconoce que tiene aún desafíos en el campo de la transparencia y el acceso a la información, y ese es uno de los factores que se deberían de corregir. De hecho, lo que uno plantea como ciudadano centroamericano, es que el Banco siendo una institución histórica, una institución con mucha solidez proyectada, debe de empeñarse en mantener esa solidez, la imagen financiera, la calificación de riesgo, que son muy importantes para que el Banco pueda percibir recursos más adelante.
¿Qué impacto tiene en la solidez financiera del BCIE, los niveles de riesgo que acarrean los países recipientes de préstamos? Por ejemplo, El Salvador ha sido degradado a la categoría “CCC”, por las calificadoras de riesgo; o Nicaragua, que tiene una calificación B-.
Efectivamente, yo recuerdo que incluso cuando nosotros acompañamos a anteriores presidentes ejecutivos del BCIE en esa búsqueda de atraer nuevos socios y de mejorar la calificación, esos son factores que se toman en cuenta, cuál es la solidez financiera de los países miembros. La Presidencia Ejecutiva del BCIE, no tiene control de esos factores, porque es una situación particular de cada país. Pero, de hecho, la Presidencia Ejecutiva debería enfocarse en aquellos factores que sí tiene control, como por ejemplo, la sostenibilidad de los proyectos que se financian, la estrategia en la cual están inmersos esos proyectos que se financian.
El mundo no ve una apuesta por cada país en solitario, el mundo ve una apuesta a una relación con la región; Estados Unidos tiene un acuerdo con la región comercial; Europa tiene un Acuerdo de Asociación con la región; y, por lo tanto, el BCIE debería tratar que los proyectos estén en ese marco regional, y que la parte que le corresponde de dar las señales de solidez, la pueda enviar, las pueda enviar esas señales.
Dante Mossi, el BCIE, y los derechos humanos
El BCIE ha sido criticado por financiar a Gobiernos autoritarios, dictatoriales, como el de Nicaragua, que ha sido condenado por violaciones a los derechos humanos. Pero cuando le preguntan sobre este punto al presidente del presidente del BCIE, Dante Mossi, alega que el BCIE se rige por criterios técnicos y que no es un Banco que tenga que ver con derechos humanos, que para eso están otras instituciones. ¿Está exento el BCIE de velar para que los países tengan que mantener vigente su compromiso con democracia y derechos humanos?
Bueno, hay otros bancos multilaterales que tienen un compromiso con el tema de democracia, derechos humanos, libertades fundamentales. Y es bueno comprender que el BCIE es una institución intergubernamental, y que los Gobiernos miembros del BCIE, muchos son suscriptores de la Declaración de Copenhague sobre Desarrollo Social, y en esa declaración se concibe que, como parte del desarrollo social, es importante tener un pleno goce de los derechos humanos.
Entonces, cualquier instancia de naturaleza intergubernamental, que tiene a su base el respaldo de los Gobiernos que están comprometidos en convenios internacionales, debería poner atención también al tema de la democracia y los derechos humanos en la región. La región, que viene de unos tiempos muy difíciles en el siglo pasado, precisamente por el cierre de espacios democráticos, violaciones a los derechos humanos, y que sería lamentable que la región experimente un retroceso.
En el caso de Nicaragua el presidente del BCIE, Dante Mossi, incluso ha alegado que las sanciones que le ha impuesto al Gobierno Daniel Ortega, la comunidad internacional, son injustas porque no le otorgan el derecho a la defensa. ¿Puede el BCIE guiarse por los criterios políticos de su presidente? ¿Ahí está hablando Dante Mossi, o lo hace en nombre de la institución?
Esa es una buena pregunta para los países miembros del BCIE y del directorio del BCIE. No sabemos si esa es una opinión personal del presidente ejecutivo o es una opinión colegiada. Me parece, por lo que he podido ver, que se trata de una de una opinión personal, y creo yo que uno, cuando está en responsabilidades de ese calado, debe respetar su investidura, y debe ser muy cuidadoso hasta dónde llega el mandato. Yo fui secretario general del SICA, y tenía claro de que había un límite en las opiniones que podía expresar, porque al fin y al cabo mi jefes eran los presidentes de la región, y yo no podía expresar una opinión política a nombre de la región, porque mi cargo era el máximo funcionario en el nivel administrativo del Sistema de la Integración Centroamérica.
Recomendaciones: la gobernanza del BCIE
¿Hacia dónde apunta la principal recomendación de este informe, que usted va a presentar a finales de octubre, en el Foro de Donantes de Seattle Fundation en Tegucigalpa?
Son varias recomendaciones enfocadas a cuatro ejes fundamentales. El primero es mantener la credibilidad y la fortaleza financiera del Banco, que no solo compete a cuidar la imagen del Banco en los aspectos que le mencionaba, sino también a buscar nuevos socios que fortalezcan, por ejemplo, más alianzas con el Banco Europeo de inversión, más alianzas con los bancos asiáticos; por supuesto, que estas instancias van a plantear algunos requerimientos para esas alianzas no es algo automático.
En segundo lugar, poner atención a una visión estratégica de integración y desarrollo regional y tratar de que los proyectos que se ejecutan estén alineados con esa visión estratégica. Tercer lugar, el tema de la transparencia y el acceso a la información, que no se limite hasta la asignación de los recursos, sino el seguimiento, la implementación, la evaluación de cómo han cambiado las vidas de las personas que son beneficiarias de los proyectos, y muy importante, la participación ciudadana en todos esos procesos.
Y cuarto lugar, los temas de la gobernanza del BCIE. Es necesario mejorar los criterios, o fortalecer en el convenio constitutivo algunos aspectos que están referidos a la idoneidad y ecuanimidad de los funcionarios que se asignan, los directores, por ejemplo. Ya sabemos que los miembros de la Asamblea de Gobernadores son los ministros de Finanzas o Hacienda de los países, y ellos están muy enfocados en sus problemas nacionales, no hay un seguimiento a diario y generalmente son los directores, por eso se debe poner mucha atención en los criterios para el nombramiento de los directores.
Pero, si los Gobiernos de Centroamérica tienen una cierta tendencia a apañarse unos a otros, porque todos están interesados en obtener más fondos del BCIE, ¿ qué papel tienen, en este debate sobre la gobernanza del BCIE, los socios extrarregionales? Y le pregunto esto porque el exembajador de Estados Unidos, John Feeley dijo recientemente, que la Administración Biden debería realizar una investigación sobre el papel que ha jugado el actual presidente Dante Mossi, financiando a la dictadura de Ortega.
Los socios extrarregionales tienen participación en la Asamblea, tienen voto, también. Pero, como recordará, los socios regionales tienen, por convenio fundacional, el 50% más uno de los votos. Entonces, los socios extrarregionales tienen participación menor. Estados Unidos no es socio extrarregional, pero sí España, Corea, Argentina, Colombia, y yo creo que la discusión debe de ser, si por apostarle a necesidades y a resolver cosas coyunturales se va a poner en riesgo la imagen y la solidez estructural del Banco.
Creo que ese es un tema que se deben plantear todos los que están en alguna instancia de decisión respecto al BCIE, porque a veces tendemos a la salida fácil, lo necesitamos con urgencia. Pero, no siempre pensamos cómo eso afecta a la imagen del Banco, a la solidez del Banco en el futuro, y eso es lo que se debe pensar, no solo pensar en las en las próximas elecciones, sino en las próximas generaciones; y tomar en cuenta que el BCIE viene de estar trabajando 60 años por construir una imagen de solidez, por apostarle a la integración, y que esa apuesta debe continuar, y que no debemos dejar que necesidades coyunturales, que necesidades políticas, afecten esa visión estructural y de largo plazo.
Para realizar esta investigación usted analizó los datos, pero, además entrevistó a muchas personas algunos exfuncionarios del BCIE, otras personas que son actualmente funcionarios o representantes de Gobiernos. ¿Entrevistó al presidente ejecutivo Dante Mossi?
No. Siempre estoy con la idea de sostener un intercambio con él, que me parece fundamental para entender algunas de las decisiones. Pero, sí he entrevistado a muchos funcionarios, exfuncionarios del Sistema de la Integración Regional y, particularmente del Banco Centroamericano de la Integración Económica.
La investigación está más enfocada en los últimos diez años de gestión del BCIE, y lo que persigue es, precisamente, generar insumos para que de alguna manera se puedan tomar acciones que fortalezcan al Banco Centroamericano de Integración Económica. Esa es la aspiración fundamental, no pretendemos hacer un juicio personal de x o y persona, o un juicio particular de cada país, lo que pretendemos es analizar cómo está el BCIE, y cómo se pueden mejorar algunos de los aspectos de su desempeño actual.
